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Haut Conseil à l'Egalité entre les femmes et les hommes

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La parité entre les femmes et les hommes : Une avancée décisive pour la démocratie

20 mars 2002

Rapport sur les élections municipales, cantonales et sénatoriales
Rapport au Premier ministre de Catherine Génisson, Rapporteuse générale de l’Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes

Mars 2002

« La France est le premier pays au monde à prévoir que, pour la plus grande part des élections, il sera nécessaire de présenter autant de femmes que d’hommes. Les pays qui ont voulu accroître le nombre de femmes dans les assemblées élues n’ont retenu jusqu’ici que des quotas ne dépassant pas 33%. »

Janine MOSSUZ-LAVAU, directrice de recherche au Cevipof et membre de l’Observatoire de la parité, « Parité : pour que la mariée soit plus belle », in Le Monde du mardi 25 janvier 2000.

Après qu’elles aient été exclues de la vie politique par des décrets du 24 mai 1795, les femmes obtiennent le droit de vote par ordonnance du général de Gaulle le 21 avril 1944, longtemps après la Finlande (1906), la Norvège (1913), le Danemark (1915), l’Irlande (1918), les Pays-Bas (1919), l’Allemagne (1919), les Etats-Unis (1920), le Canada (1920), la Suède (1921), le Royaume-Uni (1928) et l’Espagne (1931). L’ordonnance du 21 avril 1944, prise par le Comité français de Libération nationale après avis favorable, le 27 mars 1944, de l’Assemblée consultative, porte organisation des pouvoirs publics en France après la libération.

Mesures d’accompagnement et Chantiers à venir

« Quarante ans de Cinquième République prouvent, s’il en était besoin, que, sans mesure d’action positive, les femmes en France n’ont pas véritablement accès à la représentation politique. Quand liberté est laissée aux appareils partisans, ceux-ci montrent leur mauvais vouloir à organiser la mixité des investitures ».10

L’analyse comparative de la place des femmes élues avant et après la promulgation de la loi dite de la parité le 6 juin 2000, démontre « le bien-fondé d’une règle coercitive obligeant les partis à pratiquer un recrutement paritaire. »11 En effet, les résultats comparés des trois élections qui ont eu lieu depuis cette date, prouvent d’une part, que là où la loi s’applique, elle a des effets déterminants sur la place de la représentation des femmes dans la sphère politique. D’autre part, que là où la loi ne s’applique pas, la parité a peu d’effet d’entraînement sur la désignation des candidat(e)s. Il est cependant intéressant de souligner que dans les communes de moins de 3 500 habitants, la proportion de femmes dans les conseils municipaux est passée de 21% à 30% (tableau 13). Cette progression significative peut être mise en relation avec les débats politiques et citoyens ayant eu lieu à l’occasion du vote de la loi du 6 juin 2000.

L’entrée massive des femmes dans les conseils municipaux constitue la principale avancée de cette loi. La proportion de femmes élues conseillères municipales dans toutes les communes de métropole est en effet passée de 21,7% en 1995 à 33% en 2001. Ce pourcentage ne prend pas seulement en compte la proportion de femmes élues conseillères municipales dans les communes concernées directement par la loi – les communes de 3 500 habitants et plus - mais aussi celle des femmes élues dans les communes de moins de 3 500 habitants, communes qui ne sont pas concernées par la loi. Cette précision est importante car la proportion de conseillères municipales est de 30,05% dans les communes de moins de 3 500 habitants alors qu’elle est de 47,5% dans les communes de 3 500 habitants et plus.

Pour l’Union Européenne, le seuil de 30% est considéré comme la condition minimale pour que les femmes exercent une influence appropriée afin que l’élaboration des politiques reflète les valeurs sociales, économiques et culturelles de l’ensemble de la société.

Quelle que soit la taille de la commune, ce seuil de 30% est dépassé pour la proportion de femmes élues conseillères municipales :

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, cette proportion est passée de 25,7% en 1995 à 47,5% en 2001.

Dans toute les communes de métropole, cette proportion est passée de 21,7% en 1995 à 33% en 2001.

Dans les communes de moins de 3 500 habitants, cette proportion est passée de 21% en 1995 à 30% en 2001.

La présence de 30,05% de femmes dans leurs conseils municipaux est significative de la constitution d’un vivier de femmes élues dans les milieux ruraux, « d’une participation équilibrée des femmes et des hommes aux processus de décision ».

Cependant, là où la loi ne s’applique pas, la parité a très peu d’effet d’entraînement : d’une part, sur la place des femmes élues, à l’exception des élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants ; d’autre part sur les fonctions électives.

I. Les élections municipales :

Ce rapport nous amène à avoir une approche critique en particulier sur la distorsion entre le nombre de femmes élues conseillères municipales et la place des femmes dans les exécutifs municipaux, tant en ce qui concerne le pourcentage de femmes élues maires que celui des femmes aux postes d’adjointes au maire. Beaucoup de responsables politiques auditionnées nous ont indiqué que pour la première fois l’ordre de présentation des candidatures n’était pas significatif de l’annonce implicite de la composition des exécutifs municipaux.

Les données sur la proportion de femmes maires illustrent bien cette réserve : en effet, elle est passée de 7,5% en 1995 à 10,9% en 2001. Là encore, la distinction entre les communes de 3 500 habitants et plus et celles de moins de 3 500 habitants est intéressante car contrairement aux conseillères municipales, la proportion de femmes maires est plus grande dans les communes qui ne sont pas contraintes par la loi : le pourcentage de femmes maires est en effet de 11,2% dans les communes de moins de 3 500 habitants alors qu’il n’est que de 6,7% dans les communes de 3 500 habitants et plus.

L’augmentation de la proportion de femmes maires entre 1995 et 2001 n’est pas significative : elle passe de 7,8% en 1995 à 11,2% en 2001 pour les communes de moins de 3500 habitants, et de 4,4% en 1995 à 6,7% en 2001 pour les communes de 3 500 habitants et plus, soit de 7,5% en 1995 à 10,9% en 2001 pour l’ensemble des communes (cf. tableau 15).

Deux remarques peuvent être faites à partir de ces données : premièrement, la faible augmentation de la proportion de femmes maires peut être mise en relation avec le faible pourcentage de femmes têtes de liste lors de ces élections municipales. Deuxièmement, contrairement au pourcentage de conseillères municipales, le pourcentage de femmes élues maires ne semble pas relever des conséquences de la loi du 6 juin 2000.

La différence entre les 11,2% de femmes élues maires dans les communes de moins de 3 500 habitants et les 6,7% de femmes élues maires dans les communes de 3 500 habitants et plus en 2001 peut être expliquée par le fait que l’enjeu de pouvoir de la fonction de maire paraît moins important dans une petite commune que dans une grande métropole. Cependant, cette hypothèse semble en partie infirmée par le tableau 15 sur la comparaison du nombre de femmes maires par taille de commune en 1995 et en 2001 (métropole). En effet, à la lecture de ce tableau nous pouvons remarquer que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, plus les communes sont grandes et plus la proportion de femmes maires est importante : de 6,2% dans les communes de 3 500 à 8 999 habitants, 7,1% dans les communes de 9 000 à 29 999 habitants, 8,2% dans les communes de 30 000 à 99 999 habitants et 11,1% dans les communes de 100 000 habitants et plus. En fait, cette apparente distorsion trouve son explication dans la différence de proportion du nombre de communes de moins de 3 500 habitants (33 971 en 2001) par rapport à celle de 3 500 et plus (2 587 en 2001) dont 36 communes de plus de 100 000 habitants (cf. tableau 15).

II. Elections cantonales et sénatoriales. Structures intercommunales :

Les résultats comparés des élections cantonales, des élections intercommunales et des élections sénatoriales semblent prouver que les élections qui ne sont pas contraintes à la parité par la loi ne sont pas plus paritaires qu’avant le vote de cette loi.

1. Elections cantonales :

Pour les élections cantonales, sur l’ensemble des cantons soumis à renouvellement en métropole, on comptait 121 femmes conseillères générales soit 6,3% des sortants. Au soir du 18 mars, il y avait désormais dans ces mêmes cantons 189 femmes, soit 9,8% des nouveaux élus ou réélus. La progression est très limitée.

2. Structures intercommunales :

Le sujet des structures intercommunales est particulier, la loi sur la parité ne s’appliquant pas à ce scrutin indirect au deuxième degré. L’inégalité est flagrante au niveau de la présidence, puisqu’en début d’année 2002 à peine plus de 5,4 % des EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) sont présidés par une femme, soit 108 sur 2001. Relativement stable, cette proportion est toutefois sensiblement inférieure dès lors qu’il s’agit d’une structure démographiquement importante : seulement 4% des structures de plus de 200 000 habitants, et moins de 3% pour celles comptant de 100 000 à 200 000 habitants. De plus, si la direction administrative des EPCI est à 56,1% féminine dans les EPCI de moins de 3 500 habitants, elle n’est plus que de 4% dans les EPCI de plus de 200 000 habitants.

2. Les élections sénatoriales :

Pour les élections sénatoriales, dans les départements hors proportionnelle (dont le nombre de sénateurs est inférieur à 3) , c’est-à-dire là où la loi ne s’applique pas, la progression du nombre de femmes élues a été nulle  : sur 28 sièges, le nombre de sénatrices reste de 2. Alors que, dans les départements à la proportionnelle, la progression est de l’ordre de 20,3%, en effet, sur 74 sièges, le nombre de sénatrices est passé de 5 à 20.

Le pourcentage de femmes élues au sénat passe de 6,2% à 10,9%, la progression est donc de 4,7%.

Comme nous venons de le voir, les effets de la loi sur l’augmentation des femmes candidates et élues pour les élections au scrutin de liste concernées par la loi illustrent son efficacité. Et le manque d’évolution des autres élections concernant la proportion de femmes candidates et élues souligne la nécessité de légiférer pour atteindre une répartition équilibrée des femmes et des hommes dans la représentation politique.

III. Elections législatives 2002 :

Il est intéressant d’étudier l’application de la loi du 6 juin 2000 (cf. annexe 1) pour les premières élections législatives qui auront lieu depuis le vote de cette loi. A la différence des élections au scrutin de liste, où le dépôt des listes de candidatures est refusé si ces listes ne sont pas composées de 50% de candidats de chaque sexe ( à une unité près), pour les élections législatives, la loi prévoit de pénaliser financièrement les partis et groupements politiques qui n’auront pas présenté 50% de candidats de chacun des deux sexes (à 2% près). Le montant de la première fraction lui étant attribué est diminué d’un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de candidats. Ainsi, l’obligation paritaire est moins catégorique pour les élections législatives que pour les élections au scrutin de liste dans la mesure où les partis et groupements politiques arbitrent sur la proportion de femmes investies candidates en fonction de la perte financière sur la première fraction de l’aide publique directe correspondant à la moitié du différentiel des candidatures féminines et masculines.

Les responsables des partis politiques auditionnés (cf. annexe 4) nous ont fait part de la proportion de candidates que leur parti allait investir. Seuls les Verts, le Parti Communiste, Lutte Ouvrière et la Ligue Communiste Révolutionnaire ont souhaité affirmer atteindre la parité des candidatures. Le Parti Socialiste et le R.P.R. se sont fixés l’objectif de 40% de femmes investies candidates. Pour l’U.D.F., l’objectif à atteindre est de 35% de candidates. Démocratie Libérale affiche comme objectif prioritaire de présenter le meilleur candidat, ce parti n’a pas voulu imposer une règle systématique ; concrètement, le jour de l’audition, 20 % de candidats investis étaient des femmes. Pour le R.P.F., sur les 250 candidats recensés le jour de l’audition, 60 sont des femmes, soit une proportion d’un quart alors que l’objectif initial était d’atteindre la parité. Le M.D.C. s’impose comme règle de respecter une double parité : la parité homme/femme et la parité MDC/pôle républicain. Pour le Front National, selon les chiffres du Monde, sur les 400 candidats investis, 200 sont des femmes, cette parité étant explicitement reliée à un objectif de « dédiabolisation ». Le M.N.R. s’inscrit dans cette perspective dans la mesure où lors de l’audition, son représentant a expliqué de façon pragmatique que la parité était pour eux un atout dans la mesure où le meilleur candidat est une candidate, les candidatures féminines donnant une meilleure image de leur parti (30% de candidates investies au jour de l’audition).

La conclusion essentielle de ce rapport est que la loi est efficace et nécessaire : elle permet l’entrée massive des femmes dans le monde politique avec l’existence de quasiment la moitié d’entre elles dans les conseils municipaux des communes de 3 500 habitants et plus. Il est à noter que, parmi les personnes auditionnées, nombreuses sont celles qui ont souligné la distorsion existant entre l’adhésion naturelle des citoyens à la parité face au moindre engagement des partis politiques qui parfois l’appliquent « seulement par devoir ». Ainsi, selon un sondage IFOP, dès mai 1996, 74% des Français étaient favorables à « l’obligation pour les partis de composer leur liste avec autant de femmes que d’hommes ».

Avant d’énoncer les propositions nécessaires à l’application de la parité politique, voici le résumé des constats et des conclusions issus de l’évaluation de l’application de la loi du 6 juin 2000.

1. Les difficultés que nous avons rencontrées pour disposer des données nécessaires à l’évaluation de l’application de la loi du 6 juin 2000 illustrent la nécessité de pallier le manque de données ventilées par sexe en ce qui concerne en particulier la nature des délégations et des fonctions, et les élu(e)s dans les communes de moins de 3 500 habitants. Nous nous associons au Ministère de l’Intérieur pour souligner l’enjeu de l’application des circulaires prévues à cet effet et de la modification du fichier des élus et des candidats, (cf. le décret n°2001-777 du 28 août 2001)14. En effet, il est indispensable de disposer de moyens concrets afin d’évaluer la place des femmes dans le monde politique, de donner de la visibilité à la répartition sexuée du pouvoir politique. Dans cette perspective, nous souhaiterions que les personnes concernées par l’enregistrement des catégories d’informations inscrites dans l’article 3 soient formées à remplir un questionnaire type comprenant des informations complètes et homogènes selon les critères suivants : sexe, âge, profession, nature de la délégation et de la fonction. En effet, afin de faciliter le recueil et le traitement de ces données, nous proposons qu’un formulaire type soit établi et qu’il soit transmis à toutes les instances politiques des collectivités locales et territoriales concernées (communes, conseil général, conseil régional…), l’objectif étant que la communication systématique de ces renseignements soit mise en place lors des législatives de 2002. En ce qui concerne plus particulièrement les communes de moins de 3 500 habitants, le ministère de l’Intérieur devra être en mesure de recenser tous les élus selon les critères définis au point précédent, et non pas seulement pour les maires.

2. Les témoignages des responsables de partis politiques illustrent la représentation inégale des femmes dans les instances dirigeantes de la majorité des partis politiques. Ceci alors que les partis politiques devraient s’inscrire dans le renouveau politique impulsé par la loi du 6 juin 2000 sur la parité des candidatures. La composition paritaire des instances dirigeantes à tous les niveaux de direction des partis politiques est donc souhaitable.

3. Les rythmes politiques rentrant en contradiction avec les temps de la vie quotidienne, nous encourageons les instances politiques des collectivités locales et territoriales, en particulier les communes, à s’adapter aux différents temps de vie (professionnel, familial, personnel…), en ce qui concerne par exemple les horaires de réunion et l’organisation des modes de garde.

4. Le scrutin de liste constitue le mode de scrutin qui favorise le plus l’application de la loi sur la parité politique. Pour autant, il est important de dissocier l’application de la parité du débat politique non moins important.

Issues de l’analyse et de l’évaluation de l’application de la loi du 6 juin 2000, les propositions s’articulent autour de trois grands axes de réflexion :

- Enrichir et compléter la loi ;

- Accompagner l’application de la loi ;

- Les chantiers législatifs à approfondir pour plus de démocratie.

Enrichir et compléter la loi :

Proposition 1 : Il faut que la loi s’applique à toutes les élections.

En effet, les résultats montrent clairement qu’en l’absence de mesures contraignantes, il ne se passe rien, ou presque rien, et ceci alors même que les femmes continuent à prouver qu’elles sont de bonnes candidates (cf. les résultats dans les élections qui ne sont pas concernées directement par la loi : les élections municipales dans les communes de moins de 3500 habitants, les élections cantonales et les élections sénatoriales au scrutin majoritaire).

Proposition 1.1. Appliquer la loi sur la parité à toutes les communes et non plus seulement aux communes de 3 500 habitants et plus.

Proposition 1.2. Appliquer la loi sur la parité aux élections intercommunales, en réfléchissant à la mise en place d’un mode de scrutin direct qui respecte la représentativité des communes.

Proposition 1.3. Appliquer la loi sur la parité aux élections cantonales, ce qui suppose une modification de son mode de scrutin.

Proposition 1.4. : Evaluer l’application de la loi du 6 juin 2000 pour les élections législatives.

En effet, à la différence des élections au scrutin de liste, pour les élections législatives, la loi prévoit de pénaliser financièrement les partis et groupements politiques qui n’auront pas présenté 50% de candidats de chacun des deux sexes (à 2% près).

Proposition 2 :

La loi du 6 juin 2000 ne concerne que les mandats électifs, et elle n’a eu que très peu d’effet sur la proportion de femmes maires (7,5% en 1995 et 10,9% en 2001), sur la proportion de femmes dans les exécutifs municipaux et par voie de conséquence dans les structures intercommunales.

Le deuxième rapport d’évaluation à mi-mandat des élections municipales de 2001 permettra de déterminer s’il y a lieu de légiférer sur la deuxième partie de la modification constitutionnelle, c’est-à-dire sur les fonctions électives.

Accompagner l’application de la loi :

Proposition 3 : Fonctionnement des partis politiques

Les partis politiques doivent s’inscrire dans le renouveau politique impulsé par la loi du 6 juin 2000 sur la parité des candidatures. La composition paritaire des instances dirigeantes à tous les niveaux est donc souhaitable.

Proposition 4 : Temps politique et partage des temps

Encourager les instances politiques des collectivités locales et territoriales, en particulier les communes, à adapter le rythme politique (horaires des réunions, organisation des modes de garde afin de les mettre à disposition des élu(e)s et des candidat(e)s ) aux différents temps de vie (professionnel, familial, personnel…).

De plus, pour permettre une meilleure participation à la vie militante (quantitative et qualitative), il faudra rendre compatibles les impératifs professionnels, personnels de chacun et les engagements de la vie militante : aménagement des horaires des réunions, décentralisation des réunions nationales comme départementales... L’engagement militant ne doit plus être vécu comme un luxe ou un sacrifice.

Dans le cadre de la problématique du bureau des temps, les élu(e)s souhaitent se donner les moyens d’améliorer la qualité de vie de leurs administré(e)s. Les élu(e)s ne doivent pas exclure le « temps politique » des enjeux des temps de vie.

Proposition 5 : La loi sur la parité est une loi majeure, elle est destinée à développer dans l’ensemble de la société une culture paritaire, que cela soit en politique ou dans tous les autres domaines, et en particulier les secteurs économiques et sociaux.

Les chantiers législatifs à approfondir pour plus de démocratie

Proposition 6 : Cumul des mandats

Une stricte limitation du cumul des mandats permettra un élargissement et un renouvellement de la classe politique. Si la loi 2000-295 du 5 avril 2000 « relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d’exercice » et la loi organique 2000-294 « relative aux incompatibilités entre mandats électoraux » ont permis une première limitation substantielle, elle n’est pas jugée suffisante par la majorité des responsables politiques auditionnés.

Proposition 7 : Statut de l’élu

Au-delà des progrès de la loi 2000-295 du 5 avril 2000, la loi relative à la démocratie de proximité contient, dans son titre II relatif aux conditions d’exercice des différents mandats, des mesures phares qui permettront d’assurer à toutes et à tous, une véritable mobilité entre la vie professionnelle et la vie publique et politique. En effet, il ne saurait être satisfaisant de priver la démocratie de celles et de ceux dont l’arrêt de l’activité professionnelle est une entrave à l’exercice des mandats et des fonctions.

La loi relative à la démocratie de proximité contient des mesures qui permettent aux élus de disposer d’une disponibilité aussi bien temporelle que financière :

- La loi du 5 avril 2000-295 du 5 avril 2000 a étendu le bénéfice du « crédit d’heures » à tous les conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus. Le chapitre I de la loi sur la démocratie de proximité, intitulé « la conciliation du mandat avec une activité professionnelle », précise les modalités d’accès au crédit d’heure pour les différents mandats.

Ne méconnaissant pas le coût d’une telle mesure, notre proposition est l’ouverture d’un chantier de réflexion portant sur l’extension de cette mesure à tous conseillers quelle que soit l’importance de la commune.

- Ce chapitre I définit un système de compensation des pertes de salaire pour les élu(e)s salarié(e)s.

- Le chapitre IV sur la protection sociale détermine les modalités de l’assimilation encadrée des heures d’absence à des heures travaillées pour le calcul de la retraite, de l’ancienneté et des congés payés.

- Le chapitre V, consacré au « remboursement des frais », précise dans quelles conditions « les frais de garde d’enfants ou d’assistance des personnes âgées, handicapées » occasionnés par l’exercice du mandat pourront faire l’objet d’un remboursement. Cette mesure marque une prise en considération des difficultés inhérentes à la gestion d’une vie publique (horaires décalées, travail le soir et le week-end). Il est important de souligner que ces difficultés sont d’autant plus grandes pour les familles monoparentales, concernant à 84% des femmes.

La loi relative à la démocratie de proximité contient des mesures qui permettent de renforcer les droits et la protection des élus :

- Les mesures permettant d’accompagner l’entrée et la sortie du système politique sont essentielles pour donner la possibilité à tous de bénéficier de droits nouveaux, et ceci que l’employeur soit privé ou public. Le chapitre II intitulé « garanties à l’issue du mandat » définit des mesures facilitant la réinsertion professionnelle ou le retour au plein temps des élu(e)s ayant interrompu ou diminué leur activité salariée pour se consacrer à leur mandat.

Concrètement, à l’issue de son mandat, l’élu pourra avoir accès à une formation professionnelle, à un bilan de compétence et à une allocation différentielle de fin de mandat.

- Ce chapitre II prévoit aussi des mesures qui protègent les élus de licenciement ou d’un déclassement professionnel en raison des dispositions des absences résultant des dispositions relatives aux articles sur la conciliation du mandat avec une activité professionnelle.

- Le chapitre III, consacré à « la formation en début et en cours de mandat », fixe les conditions d’accès à la formation des différents élus.

Nous ne pouvons que nous associer à ces mesures car comme nous le disions déjà dans notre précédent rapport, l’aboutissement d’une telle réforme mettrait un terme à la situation d’homogénéité sociale et statutaire qui caractérise la classe politique française.

Proposition 8 :

Création d’un Observatoire de la parité dans chaque région, ces Observatoires régionaux seront régis par les mêmes statuts que l’Observatoire national.

Proposition 9 :

Création d’un Ministère de plein exercice aux droits des femmes et à l’égalité : cette proposition exprime la volonté de faire de l’égalité entre les femmes et les hommes une priorité politique. Elle permettrait de mener à bien ces propositions et d’intégrer la problématique de l’égalité entre les femmes et les hommes dans toutes les sphères de la vie publique. Pour que ce ministère soit efficient, il sera essentiel d’en renforcer les moyens de représentation, tant humain que logistique, dans les préfectures.