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Haut Conseil à l'Egalité entre les femmes et les hommes

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Pourquoi la parité en politique reste-t-elle un enjeu pour la démocratie française ?

20 mars 2003

Rapport sur les élections législatives.
Rapport au Premier ministre de Marie-Jo ZIMMERMANN, rapporteure générale de l’Observatoire de la Parité

Mars 2003

« Quarante ans de Cinquième République prouvent, s’il en était besoin, que, sans mesure d’action positive, les femmes en France n’ont pas véritablement accès à la représentation politique. Quand liberté est laissée aux appareils partisans, ceux-ci montrent leur mauvais vouloir à organiser la mixité des investitures » de Sineau, Mariette, Profession femme politique – Sexe et pouvoir sous la Cinquième République, Presses de Sciences Po, 2001, p. 269.

A la lumière des évaluations de l’application de la loi du 6 juin 2000 contenues dans les trois parties précédentes, nous exposerons dans cette conclusion, les recommandations nécessaires afin d’atteindre deux objectifs :

- D’une part, préserver les acquis de la loi du 6 juin 2000, en veillant à ce que les modifications des modes de scrutin ne se traduisent pas par un retour en arrière ;

- D’autre part, élargir et renforcer les mesures en faveur de la parité en introduisant des dispositions ciblées pour chaque type d’élection.

I. Nécessité de rester vigilants sur l’objectif de parité :

La réforme des modes de scrutin tente de concilier plusieurs objectifs, notamment la représentation géographique, la représentation des différentes sensibilités politiques, la proximité de l’électeur. La parité étant devenue un objectif à valeur constitutionnelle, il faut rester vigilant, de manière à préserver les acquis de la parité lorsqu’ils sont bons et s’attacher à la faire progresser dans les autres cas.

1. Pour les prochaines élections européennes :

Autant, comme nous l’avons évoqué supra, dans le projet de loi présenté en Conseil des ministres le 29 janvier 2003, le mode de scrutin régional paraît assurer globalement de manière satisfaisante l’objectif de parité en raison notamment du grand nombre de sièges de la plupart des sections départementales, autant le mode de scrutin européen, en raison de ses sections régionales au nombre de sièges limités, devrait susciter plus de difficultés pour parvenir à l’objectif de parité. Plusieurs modes de scrutin avaient été envisagés. Un mode de scrutin au sein de vingt-deux régions aurait été très néfaste à la parité pour les raisons précédemment évoquées, chacune des régions ne disposant que de quelques sièges.

Le texte sur lequel le Premier ministre a engagé la responsabilité du Gouvernement en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, au cours de la séance du mercredi 12 février 2003 (cf. annexe 3), est plus favorable à la parité et plus lisible pour l’électeur puisqu’il définit le mode de scrutin dans le cadre d’une circonscription formée de huit grandes régions.

Il appartient maintenant aux partis politiques, comme l’article 4 de la Constitution les y invite, à mettre en œuvre le principe de parité, c’est-à-dire à investir les femmes de telle manière qu’il y ait une parité d’élues et non pas seulement de candidates. A la différence du projet de loi, le texte sur lequel le Premier ministre a engagé la responsabilité du Gouvernement en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, n’est pas contraignant en ce qui concerne la parité des têtes de liste. Il faudra donc être vigilant en ce qui concerne la responsabilité des partis dans la désignation des têtes de liste. Cela implique en particulier que les femmes soient têtes de listes dans les grandes régions que le parti estime gagnable et non pas, comme l’a évoqué M. Guy Carcassonne, professeur de droit public à l’université de Paris X, dans les régions où les formations politiques "sont sûres de n’avoir aucun élu" ! Les nombreuses députées européennes sortantes devront faire valoir leurs droits à l’investiture dans ces circonscriptions.

2. Lors d’une éventuelle réforme des élections sénatoriales :

L’avancée de la parité constatée au Sénat en 2001 est due à l’instauration d’une alternance stricte associée à l’élargissement de la proportionnelle. Les projets évoqués visant à rétablir le système majoritaire dans les départements élisant trois sénateurs, c’est-à-dire dans 26 départements, constitueraient une régression en matière de parité, comme le montrent les résultats des élections sénatoriales de 2001. En effet, les femmes représentent 7,14 % des sénateurs élus au scrutin majoritaire en septembre 2001 contre 27,03 % de ceux élus à la proportionnelle.

II. Introduire des dispositions ciblées pour renforcer la parité :

1. Elections municipales :

La parité est très satisfaisante dans les communes de 3 500 habitants et plus, où il s’agit de listes proportionnelles. Au contraire, elle est beaucoup moins affirmée dans les communes de moins de 3 500 habitants, où il s’agit d’un scrutin plurinominal majoritaire. Une avancée pourrait intervenir en abaissant le seuil de 3 500 habitants prévu pour l’application de la proportionnelle.

2. Elections cantonales :

C’est au niveau des élections cantonales que le retard de la parité est le plus flagrant et où il faut impérativement des mesures fortes. Une proposition a minima pourrait consister à doter les conseillers généraux d’un suppléant et à prévoir que celui-ci soit de sexe opposé. Mécaniquement, les décès, démissions et autres avatars de la vie publique faciliteraient progressivement l’accession des femmes aux fonctions de conseiller général.

Toutefois, cette évolution serait très lente et on peut se demander s’il ne serait pas préférable d’élire les conseillers généraux au scrutin proportionnel de liste par département. Cela remédierait en outre à la grande injustice qu’entraînent les distorsions de population entre deux cantons qui peut varier dans un rapport de 1 à 40. Cette logique de proportionnelle départementale pour les conseillers généraux serait d’autant plus légitime qu’elle serait le pendant de la proportionnelle régionale pour les conseils régionaux.

Toutefois, si l’on souhaite par ailleurs maintenir une représentation territoriale, il pourrait être envisageable d’élire les conseillers généraux au scrutin proportionnel de liste en retenant le cadre de l’arrondissement. Cela garantirait un respect de la parité et une représentation beaucoup plus démocratique des opinions tout en maintenant un lien territorial.

3. Elections régionales et élections européennes :

Pour les élections régionales et pour les élections européennes, le système actuel garantit une parité satisfaisante. L’enjeu est surtout de ne pas revenir en arrière.

En effet, les élections régionales de 1998 et les élections européennes de 1999 ont été les unes et les autres organisées au scrutin de liste à la proportionnelle, sans aucune contrainte de parité. Compte tenu de l’évolution de l’opinion en faveur d’une plus juste représentation des femmes, les têtes de listes se sont cependant efforcées d’avoir un certain équilibre.

Certes, pratiquement aucune liste n’a été constituée avec une véritable parité. Certes aussi, le pourcentage d’hommes dans le premier tiers de chaque liste était presque toujours plus important que dans le dernier tiers. Il n’en reste pas moins que tant pour les régionales que plus encore pour les européennes, on constate un progrès sensible de la parité. Les femmes représentaient ainsi 25 % des conseillers régionaux à l’issue des régionales de 1998 et 40,2 % des élus français au Parlement européen après les européennes de 1999.

En application de la loi du 6 juin 2000, le scrutin pour les élections régionales devrait avoir dorénavant lieu à la proportionnelle à deux tours, avec prime majoritaire et avec une obligation de parité par tranche de six candidats, comme pour les municipales. On a vu dans le cas des municipales de 2001 que cette obligation est particulièrement efficace. A l’avenir, cela devrait permettre aux conseils régionaux d’avoir une proportion de femmes de plus de 45 %.

La loi du 6 juin 2000 prévoit aussi l’organisation des élections européennes à la proportionnelle à un tour, avec des listes nationales ayant une obligation stricte de parité (alternance homme-femme). Il s’agit là de la disposition la plus efficace, car elle garantit une répartition quasiment 50/50 des hommes et des femmes au Parlement européen. Un tel système ne présente aucun problème pour les élections organisées à l’échelon national. Sa généralisation dans les scrutins locaux pourrait par contre créer des difficultés pour le concilier avec les équilibres géographiques ou la personnalité des candidats potentiels.

4. Assurer une meilleure représentation des femmes au sein des exécutifs locaux : municipaux, intercommunaux, départementaux et régionaux

Même dans le cas des élections où les contraintes de parité s’avèrent efficaces, on constate que les femmes sont défavorisées lors de l’attribution des fonctions de responsabilité.

A l’issue des élections de 2001, le pourcentage de femmes maires était de 11,2 % dans les communes de moins de 3 500 habitants, alors qu’il n’était que de 6,7 % dans les communes de 3 500 habitants et plus. Ces chiffres prouvent qu’en l’absence de mesures contraignantes, la place des femmes se réduit au fur et à mesure que les enjeux de pouvoir sont plus importants.

Il y a actuellement une seule femme parmi les 101 présidents de conseils généraux et deux femmes parmi les 26 présidents de conseils régionaux.

Au niveau des adjoints au maire, des présidents d’EPCI et des vice-présidents de conseil général ou régional, on constate tout aussi clairement les réticences du monde politique à l’égard de la parité. Faute d’indications statistiques, on se contentera d’estimations par sondages. Il en ressort qu’il y a seulement environ 30 % de femmes parmi les adjoints au maire de communes de 3 500 habitants et plus, environ 25 % parmi les vice-présidents de conseils régionaux et moins de 10 % parmi les vice-présidents de conseils généraux.

Certes, il n’est pas concevable d’imposer une parité stricte pour les fonctions exécutives, car leur répartition est tributaire des spécificités de chacun et des rapports personnels de confiance.

Il conviendrait cependant d’adopter des dispositions contraignantes pour améliorer la représentation des femmes au sein des exécutifs locaux, en particulier en ce qui concerne la composition du bureau des EPCI.

5. Elections législatives :

Un gros effort est certainement indispensable pour renforcer la parité au niveau des élections législatives. La législation actuelle est en effet tout à fait insuffisante car les pénalités financières sont trop faibles. Ces pénalités ne sont motivantes que pour les petits partis politiques qui ne perçoivent que la première fraction de l’aide publique (proportionnelle au nombre de voix). Au contraire, les grands partis sont relativement peu motivés car, au total, une part importante de l’aide publique qu’ils perçoivent correspond à la seconde fraction, c’est-à-dire à celle qui est proportionnelle au nombre de parlementaires.

Pour renforcer les pénalités financières, il suffirait donc qu’elles s’appliquent à la fois à la première fraction et à la seconde fraction de l’aide de l’Etat. Cela mettrait un terme au raisonnement des grands partis qui préfèrent une petite pénalité financière sur la première fraction largement compensée par le supplément encaissé sur la fraction proportionnelle aux élus.

Par ailleurs, les statistiques de l’Assemblée Nationale prenant en compte les remplacements des députés (décès, nominations comme ministre, comme membre du Conseil constitutionnel…) montrent qu’un nombre important de suppléants accèdent aux fonctions de député en cours de mandat. Il serait donc souhaitable de renforcer directement la présence des femmes à l’Assemblée nationale en prévoyant que le député et son suppléant doivent être de sexe opposé.

6. Elections sénatoriales :

Pour ceux des sénateurs qui sont élus à la proportionnelle, les progrès de la parité ont été substantiels en 2001. C’est donc essentiellement au niveau des sénateurs élus au scrutin majoritaire qu’il convient d’envisager un correctif paritaire.

Dans ce but et tout comme pour les députés, une solution simple pourrait consister à ce que les sénateurs aient un suppléant de sexe opposé. Ce serait d’autant plus efficace que le mandat sénatorial étant de neuf ans, la probabilité d’accession du suppléant aux fonctions de sénateur est différente de celle des députés. Les résultats des sénatoriales de 2001 montrent que l’impact en serait extrêmement positif sur la parité. En effet, les femmes représentent 7,14 % des sénateurs élus au scrutin majoritaire en septembre 2001 contre 27,03 % de ceux élus à la proportionnelle.

III. Orientations pour l’avenir :

Ce rapport montre que les mesures législatives prises en faveur de la parité sont efficaces et nécessaires : elles ont permis aux femmes d’occuper une place plus équitable dans la vie politique. Il est à noter que, parmi les personnes auditionnées, nombreuses sont celles qui ont souligné la distorsion existant entre l’adhésion naturelle des citoyens à la parité et le moindre engagement des partis politiques, qui parfois l’appliquent « seulement par obligation ». Ainsi, selon un sondage IFOP, dès mai 1996, 74% des Français étaient favorables à « l’obligation pour les partis de composer leur liste avec autant de femmes que d’hommes ».

Avant d’énoncer les mesures d’accompagnement nécessaires à l’application de la parité politique, voici le résumé des constats et des suggestions issus de l’évaluation de l’application de la loi du 6 juin 2000.

1. Les difficultés que nous avons rencontrées pour disposer des données nécessaires à l’évaluation de l’application de la loi du 6 juin 2000 illustrent la nécessité de pallier le manque de données ventilées par sexe en ce qui concerne en particulier la nature des fonctions, et les élu(e)s dans les communes de moins de 3 500 habitants. Nous nous associons au Ministère de l’Intérieur pour souligner l’importance de l’application des circulaires prévues à cet effet et de la modification du fichier des élus et des candidats, (cf. le décret n°2001-777 du 28 août 2001)1. En effet, il est indispensable de disposer de moyens concrets afin d’évaluer la place des femmes dans le monde politique. Dans cette perspective, nous souhaiterions que les personnes concernées par l’enregistrement des catégories d’informations inscrites dans l’article 3 soient formées à remplir un questionnaire type comprenant des informations complètes et homogènes selon les critères suivants : sexe, âge, profession, nature de la délégation et de la fonction. En effet, afin de faciliter le recueil et le traitement de ces données, nous proposons qu’un formulaire type soit établi et qu’il soit transmis à toutes les instances politiques des collectivités locales et territoriales concernées (communes, conseil général, conseil régional…), l’objectif étant que la communication systématique de ces renseignements soit mise en place lors des élections régionales et européennes de 2004. En ce qui concerne plus particulièrement les communes de moins de 3 500 habitants, le ministère de l’Intérieur devra être en mesure de recenser tous les élus selon les critères définis au point précédent, et non pas seulement les maires.

2. Les témoignages des responsables de partis politiques illustrent la représentation inégale des femmes dans les instances dirigeantes de la majorité des partis politiques. Ceci alors que les partis politiques devraient s’inscrire dans le renouveau politique impulsé par la loi du 6 juin 2000 sur la parité des candidatures. Une composition plus équilibrée des instances dirigeantes des partis politiques est donc souhaitable.

3. Les rythmes politiques devraient tenir plus compte de la vie quotidienne. Nous encourageons donc les instances politiques des collectivités locales, en particulier les communes, à s’adapter aux différents temps de vie (horaires de réunion et l’organisation des modes de garde…).

4. Le scrutin de liste constitue le mode de scrutin qui favorise le plus l’application de la loi sur la parité politique. Pour autant, il est important de dissocier l’application de la parité d’un autre débat, celui sur les modes de scrutin.

Issues de l’analyse et de l’évaluation de l’application de la loi du 6 juin 2000, les suggestions s’articulent autour de deux grands axes de réflexion :

- L’accompagnement de l’application de la loi ;

- Les chantiers législatifs à approfondir pour plus de démocratie.

1. Accompagner l’application de la loi :

 Nous reprendrons ici quelques unes des propositions2 du précédent rapport de l’Observatoire de la parité.

a. Rites des instances politiques :

Encourager les instances politiques des collectivités locales et territoriales, en particulier les communes, à concilier leurs rites et usages politiques (horaires des réunions…) avec les différents temps de vie des élu(e)s (professionnel, familial, personnel…).

De plus, pour permettre une meilleure participation à la vie militante (quantitative et qualitative), il faudra rendre compatibles les impératifs professionnels, personnels de chacun et les engagements de la vie militante : aménagement des horaires des réunions, décentralisation des réunions nationales comme départementales... Le développement de l’utilisation des nouvelles technologies constitue un élément permettant d’assouplir les modes de communication et de travail des élu(e)s.

Dans cette perspective, tout doit être mis en place pour que l’engagement militant ne soit plus vécu comme un luxe ou un sacrifice.

b. Développement de la culture de la parité :

La loi sur la parité est destinée à développer dans l’ensemble de la société une culture de la parité, que cela soit en politique ou dans tous les autres domaines, et en particulier les secteurs économiques, sociaux et juridiques.

Cette loi ne prend tout son sens et son poids que lorsqu’elle est mise en perspective avec l’ensemble des mesures adoptées pour assurer l’égalité entre les femmes et les hommes dans tous les domaines. En effet, il est important de rappeler que l’égalité entre les sexes reste une exigence et non une réalité, ceci aussi bien dans le monde professionnel, familial que politique. Trois points illustrent cette affirmation : premièrement, les femmes sont les premières victimes du chômage, de l’emploi précaire (elles représentent 80% des personnes travaillant en France pour un salaire inférieur au SMIC), et du temps partiel (à peu près 30% des femmes qui travaillent contre 5% des hommes). Deuxièmement, elles sont plus diplômées que les hommes, mais elles sont sous-représentées dans les postes d’encadrement : elles occupent 24% des postes d’encadrement dans les entreprises et 14% des emplois de direction dans la fonction publique. Et enfin, à salaire égal, le salaire moyen des femmes est toujours inférieur de 18% à 25% à celui des hommes.

De plus, comme le développe Béatrice Majnoni d’Intignano dans le rapport du Conseil d’Analyse économique intitulé Egalité entre femmes et hommes : aspects économiques, l’accès paritaire des femmes aux lieux de décision n’est pas seulement un enjeu démocratique, mais aussi un enjeu en termes d’efficacité et de performance.

c. Missions des déléguées régionales aux droits des femmes :

- Faire des déléguées régionales aux droits des femmes des actrices de terrain de la parité :

En élargissant et en précisant les missions qui leur ont été confiées par la circulaire SDFE/MSD/2001/97 du 2 février 2001 relative aux missions des délégué(e)s régionaux (ales) et des chargé(e)s de mission départementaux (ales) aux droits des femmes et à l’égalité et au fonctionnement du réseau local du service des droits des femmes et de l’égalité.

Cet objectif s’inscrit dans les huit axes prioritaires, définis par le Premier ministre le 8 mars 2000, qui

sont les suivants : accès des femmes et des hommes aux responsabilités ; égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ; contribution des femmes au développement économique ; droit à la contraception et à l’I.V.G. et lutte contre les violences ; articulation des temps professionnels et sociaux ; valorisation des femmes dans l’univers culturel ; développement des actions européennes et internationales dans le domaine de l’égalité entre les femmes et les hommes ; renforcement des outils pour l’égalité.

2. Les chantiers législatifs à approfondir pour plus de démocratie :

Nous reprendrons ici certaines des propositions1 du rapport précédent de l’Observatoire de la parité.

a. Cumul des mandats :

Une stricte limitation du cumul des mandats permettra un élargissement et un renouvellement de la classe politique. Si la loi n°2000-295 du 5 avril 2000 « relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d’exercice » et la loi organique n°2000-294 « relative aux incompatibilités entre mandats électoraux » ont permis une première limitation substantielle, elle n’est pas jugée suffisante par la majorité des responsables politiques auditionnés. La proposition du député Pierre Messmer, lors de l’examen de la loi du n°85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires, de prendre en compte le temps passé pour chaque mandat et non pas seulement le nombre de mandats constitue une piste de réflexion intéressante.

b. Statut de l’élu :

Au-delà des progrès de la loi n°2000-295 du 5 avril 2000, la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité contient, dans son titre II relatif aux conditions d’exercice des différents mandats, des mesures phares qui permettront d’assurer à toutes et à tous, une véritable mobilité entre la vie professionnelle et la vie publique et politique. En effet, il ne saurait être satisfaisant de priver la démocratie de celles et de ceux dont l’arrêt de l’activité professionnelle est une entrave à l’exercice des mandats et des fonctions. Il est important d’être vigilant car les décrets d’application de cette loi ne sont pas encore passés.

- La loi relative à la démocratie de proximité contient des mesures qui permettent aux élus de disposer d’une disponibilité aussi bien temporelle que financière :

La loi n°2000-295 du 5 avril 2000 a étendu le bénéfice du « crédit d’heures » à tous les conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus. Le chapitre I de la loi sur la démocratie de proximité, intitulé « la conciliation du mandat avec une activité professionnelle », précise les modalités d’accès au crédit d’heures pour les différents mandats.

Ne méconnaissant pas le coût d’une telle mesure, notre proposition est l’ouverture d’un chantier de réflexion portant sur l’extension de cette mesure à tous conseillers, quelle que soit l’importance de la commune.

Ce chapitre I définit un système de compensation des pertes de salaire pour les élu(e)s salarié(e)s.

Le chapitre IV sur la protection sociale détermine les modalités de l’assimilation encadrée des heures d’absence à des heures travaillées pour le calcul de la retraite, de l’ancienneté et des congés payés.

Le chapitre V, consacré au « remboursement des frais », précise dans quelles conditions « les frais de garde d’enfants ou d’assistance des personnes âgées, handicapées » occasionnés par l’exercice du mandat pourront faire l’objet d’un remboursement. Cette mesure marque une prise en considération des difficultés inhérentes à la gestion d’une vie publique (horaires décalés, travail le soir et le week-end). Il est important de souligner que ces difficultés sont d’autant plus grandes pour les familles monoparentales, concernant à 84% des femmes.

- La loi relative à la démocratie de proximité contient des mesures qui permettent de renforcer les droits et la protection des élus :

- Les mesures permettant d’accompagner l’entrée et la sortie du système politique sont essentielles pour donner la possibilité à tous de bénéficier de droits nouveaux, et ceci que l’employeur soit privé ou public. Le chapitre II intitulé « garanties à l’issue du mandat » définit des mesures facilitant la réinsertion professionnelle ou le retour au plein temps des élu(e)s ayant interrompu ou diminué leur activité salariée pour se consacrer à leur mandat.

Concrètement, à l’issue de son mandat, l’élu pourra avoir accès à une formation professionnelle, à un bilan de compétence et à une allocation différentielle de fin de mandat.

Ce chapitre II prévoit aussi des mesures qui protègent les élus de licenciement ou d’un déclassement professionnel en raison des absences résultant des dispositions relatives aux articles sur la conciliation du mandat avec une activité professionnelle.

Le chapitre III, consacré à « la formation en début et en cours de mandat », fixe les conditions d’accès à la formation des différents élus.

Nous ne pouvons que nous associer à ces mesures car comme nous le disions déjà dans notre précédent rapport, l’aboutissement d’une telle réforme, en particulier avec la publication des décrets d’application, mettrait un terme à la situation d’uniformité sociale et statutaire qui caractérise la classe politique française.